Sobre o Programa ICMS-Social

O Programa ICMS-Social foi instituído pelo Governo de Sergipe em 2019, com a finalidade de proporcionar um regime de colaboração mútua entre o Estado e os Municípios para promover a melhoria da educação básica e da saúde no território. Por meio do programa, o Estado promoverá a redistribuição do ICMS para os Municípios, conforme avanços em índices sociais.

O problema público que se busca mitigar com a implantação do programa é o histórico de baixos índices sociais em educação e saúde básicas observado nos municípios sergipanos, que limitam ou impossibilitam avanços no desenvolvimento sustentável do estado. Para tanto, o programa buscará promover (i) maior atenção por parte das prefeituras às áreas de educação e saúde, (ii) melhoria da gestão das secretarias municipais e (iii) maior controle social nas áreas mencionadas. Os destinatários do programa, portanto, são os cidadãos sergipanos que se utilizam dos serviços públicos de educação e saúde, as prefeituras sergipanas, especialmente as secretarias municipais de educação e saúde, além da sociedade civil de modo geral.

Com a implantação do programa, esperam-se benefícios imediatos e mediatos, esses de médio e longo prazos. De forma imediata, as melhorias esperadas são relacionadas à gestão pública à imagem do governo do estado, a qual deverá possibilitar maiores oportunidades de investimento e intercâmbio para troca de experiências nacionais e internacionais. Já no médio e longo prazos, são esperadas melhorias nos índices sociais do estado, retratando o aprimoramento das condições de vida da população, o que tende a possibilitar maior atração de investimentos.

Essa apresentação será dividida nas seções (i) “Panorama geral da situação da educação e saúde públicas no estado: problema social que ICMS-Social buscará mitigar”, em que será demonstrado um breve compêndio da situação de indicadores sociais de educação e saúde públicas no estado, retratando o problema que o Programa ICMS-Social buscará combater; (ii) “Enfrentamento do Problema Social e Benefícios Esperados”, em que serão apresentados objetivos específicos do programa e melhorias esperadas; (iii) “Legislação do ICMS-Social”, na qual serão explicados pontos-chave para entendimento acerca da nova dinâmica que o ICMS-Social promoverá na distribuição dos recursos do imposto aos Municípios; (iv) “Calendário do ICMS-Social”, em que serão destrinchados trâmites essenciais para operacionalização do programa, junto a correspondentes prazos; e (v) “Implantação do Programa ICMS-Social: comissão criada e principais entregas”, em que serão apresentadas as principais atribuições da comissão criada para garantir a efetividade do programa na sua implantação.

Panorama geral da situação da educação e saúde públicas no estado: problema social que ICMS-Social buscará mitigar.

Serão trazidos alguns indicadores de educação e saúde públicas pré-pandemia¹, tendo em vista que retratam a regularidade no histórico das condições sociais em Sergipe, sem a interferência dos impactos da Covid-19.

Os dados da educação perpassam as fases de alfabetização e de conclusão do ensino fundamental, a evasão escolar e o desempenho dos estudantes no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Em 2018, a alfabetização na idade certa de crianças até 07 anos de idade foi de apenas 20% no estado; já o percentual de estudantes do 2º ano que se encontravam em níveis aceitáveis de alfabetização foi de 39%, colocando Sergipe na 21ª colocação entre os estados do país. Além disso, segundo dados da Avaliação Nacional da Alfabetização – ANA (2016), Sergipe apresentava apenas 20% dos estudantes com nível adequado de proficiência em leitura, o pior desempenho entre estados.

No Ensino Fundamental, em 2017, o percentual de jovens de 16 anos que o concluíram foi de apenas 55%. No mesmo ano, foram observadas altas taxas de evasão escolar (ou taxa de abandono), maiores que as médias brasileira e nordestina, em todas as fases de ensino: no Ensino Fundamental, anos iniciais (1,2%) e finais (4,2%), e no Ensino Médio (8,5%), Além disso, foram também registradas elevadas taxas de distorção idade-série nessas etapas de ensino, respectivamente de 26%, 51% e 50%.

Por fim, cabe trazer os dados do IDEB, que avalia a qualidade de ensino no Brasil, com base nas notas dos estudantes na prova do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e nos índices de fluxo, compilados pelo Censo Escolar. Em 2017, Sergipe atingiu resultados menores que a média nordestina em todas as fases de ensino: índices de 4,9 no Ensino Fundamental (EF) anos iniciais (24º estado no ranking nacional), 3,9 no EF anos finais (23º colocado) e 2,9 no Ensino Médio (16º colocado).

Na saúde, serão apresentados resultados da Taxa de Mortalidade Infantil (TMI), da Taxa de Óbito Neonatal Precoce e da quantidade adequada de consultas de pré-natal realizadas pela gestante (mínimo de seis).

A TMI, que indica o número de óbitos de residentes com menos de 01 ano de idade por mil nascidos vivos (NV), avalia o nível de vida e bem-estar social de uma população, estando associada à atenção à gestante e ao recém-nascido, ao acesso aos serviços de saúde, à situação sanitária, ao nível de escolaridade materna, às condições de habitação e de alimentação. Em 2017, Sergipe apresentou média de 16,78 mortes/mil NV, o que colocava o estado em 22º no ranking nacional. Registra-se que em alguns municípios foram registradas mais do que 40 mortes/mil NV.

A Taxa de Óbito Neonatal Precoce afere o número de óbitos de residentes de 0 a 6 dias de idade por mil NV de mães residentes. Essa taxa reflete as condições socioeconômicas e de saúde da mãe, bem como a inadequada assistência pré-natal, ao parto e ao recém-nascido. Em 2018, Sergipe registrou média de 8,3 óbitos/mil NV, resultado acima das médias nordestina (8,0) e brasileira (6,6), colocando o estado em 22º no ranking nacional.

Já a relevância da aferição da quantidade adequada de consultas de pré-natal se dá pelo motivo de que tal acompanhamento é essencial para garantir uma gestação segura e saudável, além de prevenir complicações e manter o bem-estar da mãe e do feto. Em 2018, apenas 59,78% das gestantes atendidas pela rede pública municipal receberam a quantidade adequada de consultas de pré-natal.

De forma a realizar um apanhado geral do panorama da saúde e educação públicas no estado, pode-se afirmar que os os índices que aferem tais condições em Sergipe estão entre os piores do país. Tratam-se de resultados que retratam as más condições sociais e que indicam a tendência de manutenção da desigualdade no estado, caso nada seja realizado, configurando uma realidade não atrativa a novos investimentos e empreendimentos no território. 

Além disso, tal realidade atesta a falta de políticas públicas estruturadas para combate a tais problemas, com exceção de determinada medida na educação, que passou a ser implementado em 2021, mediante ação que se insere no âmbito do ICMS-Social.

Na educação, a partir de 2021, começou a ser implantado o Sistema de Avaliação da Educação Básica em Sergipe (SAESE), que compõe o Programa ICMS-Social (os resultados da avaliação farão parte dos critérios para repartição do ICMS-Municípios). Seus efeitos já puderam ser percebidos assim que os resultados da 1ª edição foram divulgados: houve amplo engajamento dos gestores escolares para melhoria dos índices de seus municípios, iniciando-se assim a consolidação de uma cultura de avaliação na educação pública sergipana. Salienta-se que o SAESE deverá receber ainda maior força, assim que for decisivo para a conquista de maiores recursos para a administração municipal, mediante a implantação do ICMS-Social.

Assim, percebe-se o ICMS-Social como oportunidade para incentivar a estruturação e coordenação de políticas públicas que tenham como prioridade a mitigação desses problemas sociais básicos.

Enfrentamento do Problema Social e Benefícios Esperados

Por meio da implantação do Programa ICMS-Social, espera-se contribuir para mitigação do problema social observado. São os seguintes os objetivos específicos do programa:

1. Fazer com que gestores municipais atentem-se a indicadores básicos de saúde e educação para a garantia de recursos a suas administrações.
2. Estimular que as pastas de saúde e educação recebam grande atenção na agenda dos governos municipais.
3. Induzir gestores municipais das pastas de saúde e educação a priorizarem a mitigação de problemas públicos básicos e essenciais para o desenvolvimento sustentável do estado.
4. Fortalecer o regime de colaboração entre o estado e os municípios para promover a melhoria da educação básica e da saúde.
5. Potencializar ações específicas das pastas de saúde e educação que visam mitigar tais problemas públicos.
   • Nesse sentido, cabe listar ações da Secretaria de Estado da Educação já existentes e que poderão ser potencializadas:
     • Sistema de Avaliação da Educação Básica em Sergipe (SAESE), que gera o Índice de Desempenho Escolar em Sergipe (Idese), o qual servirá como base para projetos e programas educacionais baseados em evidências;
     • Prêmio Escola Destaque (propicia a troca de experiência entre melhores e piores escolas no ranking do SAESE);
     • Programa Alfabetizar pra Valer;
     • Medidas para correção da distorção idade-série.
   • Já na Secretaria de Estado da Saúde, são as seguintes ações já existentes que se relacionam aos problemas apontados:
     • Tentativas de aprimoramento dos registros de Taxa de Mortalidade Infantil e de Consultas Mínimas de Pré-natal a Gestantes, indicadores essenciais para realização de diagnósticos sociais no estado;
     • Políticas de planejamento familiar;
     • Atendimento básico a gestantes;
     • Vacinação infantil.
6. Estimular a formulação e implementação de medidas inovadoras que tenham como enfoque a melhoria desses problemas.

Cabe salientar que será implantando um sistema de avaliação do Programa ICMS-Social, que apresenta os seguintes objetivos:

1. Garantir a efetividade do programa.
2. Potencializar a institucionalização do programa, por meio da abertura de dados e análises à sociedade.
3. Estimular que a sociedade sergipana se debruce sobre questões estratégicas para o desenvolvimento do estado.

Com o atendimento a esses objetivos listados, esperam-se os seguintes benefícios², divididos em imediatos e de médio prazo:

• Imediatos:
  • Fortalecimento de cultura de colaboração entre estado e municípios, com enfoque na mitigação dos problemas públicos que afetam a educação e saúde;
  • Fortalecimento de cultura de gestão pública voltada para resultados no âmbito dos municípios;
  • Melhoria da imagem de Sergipe nacional e internacionalmente³;
  • Intercâmbio de experiências nacionais e internacionais nos temas de educação e saúde públicas;
  • Sergipe como espaço de análises e de laboratório de inovações em políticas públicas na área.
• Médio prazo – relacionados diretamente aos indicadores de educação e saúde:
  • Aprimoramento das condições de vida da população em geral;
  • Redução da desigualdade social;
  • Sergipe como referência nacional na saúde, a partir da redução da mortalidade infantil e do aprimoramento do acompanhamento das gestantes;
  • Aumento do nível escolar da população;
  • Sergipe como referência nacional na educação, a partir do fortalecimento da alfabetização e do aprendizado das crianças no estado;
  • Aumento da empregabilidade da população (maior qualificação da mão-de-obra); 
  • Redução do desemprego;
  • Maior arrecadação, a partir do estabelecimento de parcerias para troca de experiências entre secretarias de fazenda estadual e municipais para potencialização do Valor Adicionado Fiscal no território⁴.
• Médio prazo – relacionados indiretamente aos indicadores sociais e que têm ligação com temas estratégicos para o desenvolvimento do estado:
  • Maior possibilidade de atração de investimentos em um estado com melhorias consistentes em índices sociais e que apresenta destaque em iniciativas inovadoras de gestão;
  • Maior atratividade para instalação de relevantes atores do setor produtivo;
  • Maior possibilidade de realização de parcerias regionais ou internacionais em temas diversos.

Legislação do ICMS-Social

Antes de apresentar o Programa ICMS-Social, cabe esclarecer que o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) é um dos impostos de competência tributária a cargo dos estados federados e do Distrito Federal. Em Sergipe, o ICMS foi instituído pela Lei nº 2.707/1989 (alterada pela Lei 3.762/1996) e é regido pelo Decreto nº 21.400/2002, conhecido como o Regulamento do ICMS (RI-ICMS).

Em âmbito nacional, seguindo mandamento constitucional, do total da arrecadação de ICMS, no mínimo 65% ficam nos cofres do Estado e, no máximo, 35% pertencem aos Municípios desse Estado, fração que é denominada ICMS-Municípios. 

Em Sergipe, até 2019, a legislação sergipana disciplinava que a distribuição da parcela do ICMS-Municípios deveria se dar do seguinte modo: 75% era distribuído na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios (VAF); os outros 25% distribuídos de forma igualitária a todos os Municípios.

O ICMS-Social em Sergipe tratou por alterar o formato de distribuição dessa parcela de 25% do ICMS-Municípios, que era realizada de forma igualitária.

Por meio da Lei nº 8.628, de 05 de dezembro de 2019, ficou estabelecido que o ICMS-Municípios deverá ser distribuído da seguinte maneira: 75% conforme a Quota Fiscal e 25% conforme a Quota Social. 

A distribuição da Quota Fiscal continuará obedecendo aos mandamentos da Constituição Federal⁵ e da Lei Complementar Federal nº 63, de 11 de janeiro de 1990, segundo a proporção do valor adicionado em cada municipalidade.

A inovação da lei sergipana foi nos critérios para a repartição da Quota Social aos Municípios, que deverá se dar da seguinte forma: 18% em função do Índice Municipal de Qualidade da Educação (IQE) e 7% em função do Índice Municipal de Qualidade da Saúde (IQS). Tais índices sociais foram definidos mediante o Decreto do Poder Executivo nº 40.540, de 05 de março de 2020, ouvidos os Municípios na construção.

Para apuração desses índices, os seguintes indicadores foram considerados:

IQE: resultados na avaliação do Sistema de Avaliação da Educação Básica de Sergipe (Saese) em Alfabetização para o 2º ano do ensino fundamental e em Língua Portuguesa e Matemática para o 5º ano do ensino fundamental; proporção de alunos do 2° ano do ensino fundamental de nove anos de Rede Municipal que foram avaliados no SAESE; proporção de alunos matriculados no 5º ano do ensino fundamental de nove anos que foram avaliados no SAESE; e taxa de aprovação nos cinco primeiros anos do ensino fundamental de nove anos. Em outros termos, serão duas fontes de dados consideradas para o índice da educação pública: resultados da prova do SAESE e Censo Escolar relativo aos cinco primeiros anos do ensino fundamental;

IQS: distância da mortalidade infantil e percentual de gestantes que realizaram o mínimo de 7 (sete) consultas de pré-natal, indicadas pelo Ministério da Saúde.

Atenta-se que os novos percentuais a serem respeitados na repartição da quota social do ICMS-Municípios deverão ser observados a partir de 2024. Ainda assim, cabe salientar que tal repartição considerará indicadores de educação e saúde apurados em 2023, abarcando resultados sociais atingidos em 2022 e 2021 (no caso do IQE) e 2022, 2021 e 2020 (no caso do IQS), uma vez que a metodologia de cálculo estipulada para o IQE e o IQS na legislação do ICMS-Social considera a variação de resultados anuais, considerando indicadores de anos anteriores. Uma explicação mais aprofundada pode ser visualizada nas Cartilhas de Boas Práticas da Secretaria de Educação, do Esporte e da Cultura (Seduc) e Secretaria de Estado da Saúde (SES), disponibilizadas na Seção “Capacitação” deste website.

Tabela 1: Distribuição da Quota Social do ICMS-municípios conforme regra de transição

Cabe mencionar que foi criada uma regra para atenuação de possíveis alterações bruscas na receita dos municípios com a nova legislação do ICMS-Social. Há dispositivo que prevê que nenhum ente municipal terá variação superior ou inferior a 25% do Coeficiente da Quota Social (CQSoc) do ICMS-Municípios do ano anterior.

Aspecto importante para operacionalização do programa trata dos trâmites que devem ser observados pelas secretarias envolvidas com a implantação do programa, os quais podem ser visualizados no calendário presente na seção a seguir.

Calendário do ICMS-Social

Para operacionalização do programa, as secretarias a Seduc e a SES deverão seguir prazos para a entrega dos dados, indicadores e índices à Comissão Especial criada para implantação do ICMS-Social, a qual realizará a conferência e remeterá à Sefaz para cálculo dos índices de ICMS a serem repartidos. Está previsto também prazo para impugnações dos municípios, para que então sejam encaminhados os índices definitivos ao Banco do Estado de Sergipe (Banese). Abaixo, o calendário a ser obedecido.

Em linhas gerais, essas serão as atribuições das secretarias, junto a seus prazos:

1. A Seduc terá entre 1º de janeiro e 31 de maio para entregar os dados, indicadores e índices relativos ao IQE para a Comissão Especial.

2. Já a SES terá entre 1º de janeiro e 30 de abril para a entrega dos números relativos ao IQS para a mesma comissão.

3. A Comissão Especial terá até 15 de junho para conferir os dados encaminhados por Seduc e SES e encaminhá-los à Sefaz.

4-7. A Sefaz ficará responsável por realizar os cálculos dos índices provisórios das quotas social (composta pelos índices do IQE e IQS) e fiscal (índices do VAF) e publicá-los até 30 de junho.

8-11. Os representantes municipais terão entre 1º e 30 de julho para impugnar tais quotas do ICMS-Municípios à Sefaz, a qual as consolidará e encaminhará para a análise da Comissão Especial até 31 de agosto.

12-13. A Comissão Especial terá entre 1º de setembro e 30 de novembro para análise das impugnações referentes à quota social. Então, encaminhará suas apreciações à Sefaz.

14-16. Finalmente, a Sefaz terá entre 1º e 31 de dezembro para julgar as impugnações e publicar os índices definitivos do IQE e IQS, ao tempo em que os encaminhará para o Banese.

Tendo em vista a relevância da imediata mobilização dos atores governamentais nas pastas de saúde, educação e fazenda para se adequarem ao novo regramento, foi criada uma comissão para dar conta das tarefas administrativas do Programa ICMS-Social, com vistas a implantá-lo de maneira efetiva.

Implantação do Programa ICMS-Social: comissão criada e principais entregas.

Por meio do Decreto nº 41.023, de 04 de novembro de 2021, foi constituída a Comissão Especial do Programa ICMS-Social, a qual conta com representantes de Seduc, SES, Secretaria de Estado da Fazenda (Sefaz) e Secretaria de Estado Geral de Governo (SEGG)⁶, a quem cabe a governança do programa.

Algumas atribuições da comissão que merecem destaque são apoiar as secretarias envolvidas no programa na condução das políticas públicas inerentes ao ICMS-Social e estruturar sistema de monitoramento e avaliação dos resultados do programa.

Nesse contexto, destacaram-se algumas entregas já realizadas pela comissão, em articulação com os seguintes órgãos:

SEDUC: (i) auxílio à elaboração de portaria com os critérios a serem considerados nas notas do SAESE para fins de apuração do IQE; (ii) auxílio na preparação de planilha para organização dos resultados do IQE; (iii) auxílio nas definições acerca de seminário a ser realizado junto aos gestores municipais de educação para apresentação do programa; (iv) auxílio na elaboração de portaria que regula o Prêmio Escola Destaque para as escolas com os melhores resultados no SAESE e o apoio técnico e financeiro às escolas com resultados mais desafiadores (medida que se refere a uma das ações do Programa Alfabetizar para Valer); (v) auxílio na elaboração de resposta ao Ministério da Educação, em consulta sobre condicionalidades no estado para recebimento do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), as quais têm ligação com a legislação do ICMS-Social; e (vi) auxílio na elaboração da Cartilha de Boas Práticas, disponibilizada na Seção “Capacitação” deste site.

SES: (i) auxílio na definição das fontes de dados dos indicadores a serem considerados no IQS; (ii) auxílio na preparação do seminário destinado à apresentação do programa aos gestores municipais de saúde; (iii) auxílio na construção de planilha com os resultados do IQS; e (iv) auxílio na elaboração da Cartilha de Boas Práticas, disponibilizada na Seção “Capacitação” deste site.

SEFAZ: (i) auxílio na elaboração da Cartilha de Boas Práticas, disponibilizada na Seção “Capacitação” deste site; e (ii) estabelecimento de cooperação com a secretaria para construção de painel interativo destinado à divulgação pública dos resultados do ICMS-Social a partir de 2023.Outras entregas: (i) elaboração deste website para publicação das informações referentes ao ICMS-Social, envolvendo SECOM e Emgetis; (ii) articulação com a Universidade Federal de Sergipe (UFS) para construção de aplicação capaz de coletar, armazenar e processar os dados, indicadores e índices do ICMS-Social, que deverá funcionar como ferramenta de controle social do Programa, capaz de auditar os resultados divulgados pelo TCE/SE; (iii) articulação com a Fundação de Apoio à Pesquisa e à Inovação Tecnológica do Estado de Sergipe (Fapitec) para elaboração de editais para avaliação dos resultados do ICMS-Social, bem como para inovação na ferramenta de controle social do Programa; e (iv) promoção de alterações na legislação do ICMS-Social, com vistas a adequá-la às mudanças exigidas pela Emenda Constitucional nº 57/2022⁷, a qual alterou o órgão responsável por efetuar mensalmente o cálculo das quotas referentes ao ICMS para cada Município, passando do Tribunal de Contas do Estado à Sefaz.